L'ARTICLE 28


Convention de Genève de 1951 relative au statut des réfugiés

ART 28 / Titres de voyage

1. Les Etats contractants délivreront aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire, des titres de voyage destinés à leur permettre de voyager hors de ce territoire à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ne s'y opposent; les dispositions de l'Annexe à cette Convention s'appliqueront à ces documents. Les Etats contractants pourront délivrer un tel titre de voyage à tout autre réfugié se trouvant sur leur territoire; ils accorderont une attention particulière aux cas de réfugiés se trouvant sur leur territoire et qui ne sont pas en mesure d'obtenir un titre de voyage du pays de leur résidence régulière.

2. Les documents de voyage délivrés aux termes d'accords internationaux antérieurs par les Parties à ces accords seront reconnus par les Etats contractants, et traités comme s'ils avaient été délivrés aux réfugiés en vertu du présent article.

____________________

Commentaire mars 2016

Jade Tessier, chargée des droits de l'Homme

 

Opération de maintien de la paix des Nations Unies en Côte d'Ivoire

Après la Première Guerre Mondiale, lorsque la communauté internationale a décidé d'établir un statut légal applicable aux réfugiés, l'une des premières mesures mise en place concernait la délivrance de documents afin de leur permettre de sortir légalement du territoire sur lequel ils avaient le statut de réfugié pour entrer sur le territoire d'un autre État. La Société Des Nations a ainsi adopté le premier passeport Nansen établi par l’Arrangement du 5 juillet 1922 relatif à la délivrance de certificats d’identité pour les réfugiés russes. Cependant, ce premier arrangement ne permettait pas aux détenteurs du passeport Nansen de retourner dans l’État qui le leur avait délivré une fois que les réfugiés avaient quitté ledit territoire. Ce n'est qu'avec l'Arrangement du 12 mai 1926 que les réfugiés ont obtenu pour la première fois, en plus de leurs certificats d'identité ou « passeport Nansen », des visas leur permettant de revenir dans l’État qui leur avait délivré ledit certificat. A la fin de la Seconde Guerre Mondiale, le nombre de réfugiés s'accrut significativement et nécessita donc l'adoption d'un titre de voyage reconnu mondialement, avec les caractéristiques d'un passeport. C'est l'Accord de Londres, du 15 octobre 1946 qui octroya au réfugié ce titre de voyage, devant être valide pour le plus grand nombre de pays possible. Il avait une période de validité d'un ou deux ans, selon l'Etat qui le délivrait, période pendant laquelle le réfugié pouvait retourner sur le territoire de l'Etat émetteur du certificat; excepté dans quelques situations exceptionnelles d'après l'article 15 de l'Accord.

La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés reprend de nombreux articles qui étaient déjà présents dans l'Accord de Londres. Ainsi, l’article 28 de la Convention exige de chacun des États contractants qu’ils délivrent des titres de voyage pour les réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire, destinés à leur permettre de sortir et de rentrer, comme cela était déjà prévu dans l’Accord de Londres. L'annexe de la Convention détaille les dispositions relatives aux documents de voyage susmentionnés, et établit un modèle type de titre de voyage. Par la suite, la Convention relative au statut des apatrides de 1954 a repris le principe de l'attribution de titres de voyages dans des articles similaires, ainsi que l'article VI de la Convention de l'Organisation de l'Union Africaine régissant les aspects propres aux problèmes de réfugiés en Afrique de 1974. De nos jours, ces titres de voyage sont délivrés de manière régulière par les États parties à la Convention de 1951, et ils sont également pris en compte par les États non parties à la Convention.

L'article 28 et l'Annexe de la Convention de 1951 ne contiennent aucune indication précise quant à la période de validité des titres de voyage, excepté la mention au paragraphe 5 d'une période « d'une année ou de deux années ». La durée nécessaire afin de pouvoir qualifier le réfugié de « résident » dans l’État de réception n'est pas établie, de même que la durée de la période pendant laquelle le réfugié peut retourner dans l’État de délivrance du certificat. L'absence de précision de l'Annexe a posé question quant au transfert de responsabilité de la résidence du réfugié. Heureusement, de nombreux accords bilatéraux ou multilatéraux sont venus préciser les articles de la Convention de 1951. Les documents délivrés dans le cadre de ces accords ont, en application du paragraphe 7 de l'Annexe, la même valeur juridique que les documents délivrés selon l'article 28 de la Convention.

Néanmoins, certains États refusent de délivrer des documents de voyage, tandis que d'autres tentent de limiter leur période de validité, ce qui a pour effet de restreindre la liberté de mouvement du réfugié. Prenant en considération l'impact que la délivrance d'un document de voyage selon l'article 28 par un État partie va entraîner dans un autre État, on peut considérer que l'article 28 dispose d'une application extraterritoriale, la délivrance d'un titre de voyage ayant des répercussions sur le territoire des États où le réfugié se rend.

Dans quelle mesure les États appliquent-ils les provisions de l'article 28 et de l'Annexe à la Convention de 1951 ? Quelles sont les difficultés rencontrées dans l'attribution desdits titres ?
Les conditions encadrant la délivrance des titres de voyage répondent à de nombreuses exigences formelles et légales, contenues dans l'article 28 et l'Annexe de la Convention de 1951. Dans certains cas, les réfugiés se trouvent face à des difficultés tenant à l'interprétation des États de la durée de leur document de voyage, ou encore en lien avec le transfert de responsabilité de leur État de résidence.

I. Les conditions tenant à la délivrance des Titres de Voyage

A/ Examen des conditions contenues dans le texte de l'article 28
La première phrase du paragraphe 1 de l'article 28 dispose que : «Les États Contractants délivreront aux réfugiés résidant régulièrement sur leur territoire des titres de voyage destinés à leur permettre de voyager hors de ce territoire à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d'ordre public ne s'y opposent; les dispositions de l'Annexe à cette Convention s'appliqueront à ces documents». L'expression «réfugiés résidant 
régulièrement» a été analysée par Battjes de la façon suivante : « en partant du principe qu'un réfugié, non reconnu comme tel par l’État sur le territoire duquel il se trouve, peut invoquer les dispositions de l'article 28, ledit État imposerait dès lors des obligations à d'autres États envers des personnes n'étant potentiellement pas réfugiées ». Afin d’éviter cette hypothèse, les législateurs de l'Union Européenne interprètent la Convention de 1951 dans le sens où l’expression «réfugié résidant régulièrement» ne fait référence qu'aux réfugiés d'ores et déjà reconnus par l’État partie. La directive concernant les conditions que doivent remplir les ressortissants pour pouvoir

bénéficier d'une protection internationale dispose dans le paragraphe 21 de son préambule que « la reconnaissance du statut de réfugié est un acte déclaratif », ce qui est également le cas du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés selon le paragraphe 28 du Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié. Dès lors, on peut partir du postulat que la notion de « réfugié résidant régulièrement » renvoie selon la directive de l’Union Européenne et la Convention de 1951 aux réfugiés ayant acquis un statut légal. Dès lors, si l'on interprète l'article 28 comme ne s'appliquant qu'aux réfugiés reconnus comme tels par l’État partie à la Convention, aucun document de voyage ne peut être délivré au réfugié tant que celui-ci n'a pas reçu la confirmation de la reconnaissance de son statut. Cependant, la délivrance de titres de voyage ne concerne pas uniquement les réfugiés reconnus par l’État partie. En effet, et selon le paragraphe 6 de l’Annexe, les États sont tenus d'examiner « avec bienveillance » le renouvellement ou la prolongation de la validité des titres de voyage dans les cas où les réfugiés ne sont pas en mesure d’obtenir un titre de voyage du pays de leur résidence régulière, alors même que ces réfugiés n'y ont plus le statut de résidents réguliers. Dans un autre registre, l'article 11 de la Convention de 1951 fait également référence aux réfugiés «régulièrement employés comme membres de l'équipage à bord d'un navire battant pavillon d'un Etat Contractant», demandant à l’Etat partie d’examiner avec bienveillance la possibilité d'autoriser lesdits réfugiés à s'établir sur son territoire et de leur délivrer des titres de voyage.

Dans la première phrase de l’article 28, les termes « titres de voyage destinés à leur permettre de voyager hors de ce territoire » indiquent qu'un État partie ne peut pas refuser de délivrer au réfugié un titre de voyage en raison du but de son voyage. Les travaux préparatoires ont indiqué que le réfugié n'est pas tenu de « justifier » le voyage en question afin de se voir octroyer un titre de voyage auquel il a droit. La deuxième partie de phrase de l’article 28 recommande a l’État partie « d’accorder une attention particulière aux cas de réfugiés se trouvant sur leur territoire et qui ne sont pas en mesure d’obtenir un titre de voyage du pays de leur résidence régulière ». Cette recommandation est particulièrement importante dans le cas où le premier pays dans lequel est entré le réfugié est un État qui ne reconnaît pas la convention de 1951. Les termes : « à moins que des raisons impérieuses de sécurité nationale ou d’ordre public ne s’y opposent » constituent la seule exception à la règle contenue dans l'article 28. Durant les travaux préparatoires, le mot « impérieuses » a été ajouté afin d'insister sur l'aspect exceptionnel des « raisons de sécurité nationale ou d'ordre public ». Cette exception doit donc être comprise dans un sens restrictif. Le paragraphe 2 de l'Annexe a fait l'objet de nombreuses discussions lors de l'examen des travaux préparatoires. En effet, le Comité ad hoc trouvait préférable que la délivrance de titres de voyage autorisés par un accord international devienne une pratique générale. Dans ces circonstances, le Comité ad hoc proposait de prendre en considération l'inclusion dans la Convention d'une clause demandant aux États d'adhérer à l'Accord de Londres de 1946. Cette disposition n'a pas été adoptée dans la version finale, qui fait référence aux accords antérieurs à la Convention sans spécifier s'il s'agit de l'Accord de Londres, puisque les États-Unis n'en étaient pas partie.

Le paragraphe 2 de l’article 28 pose le principe selon lequel les documents de voyage délivrés aux termes d’accords internationaux antérieurs sont reconnus par les États contractants, et ont la même valeur juridique que les titres de voyage octroyés selon l'article 28. Cette provision a fait l'objet de nombreuses discussions lors de l'examen des travaux préparatoires. En effet, le Comité ad hoc visait à ce que la délivrance de titres de voyage devienne une pratique générale pour les États. C'est pourquoi il avait proposé de prendre en considération l'inclusion dans la Convention d'une clause demandant aux États d'adhérer à l'Accord de Londres de 1946, premier accord mettant en place des documents de voyage permettant aux réfugiés d'aller et venir. Les États-Unis n'étaient pas partie à l'Accord de Londres et risquaient de s'opposer à l'article 28, c'est pourquoi la version finale se contente de faire référence à la reconnaissance des titres de voyages octroyés selon les instruments antérieurs à la Convention sans spécifier s'il s'agit de l'Accord de Londres.

B/ Examen des conditions contenues dans l'Annexe de la Convention
Le paragraphe 1 de l'Annexe se réfère à la forme du document de voyage, dont un modèle est également inclus à la fin de l’Annexe. L'idée d'un document uniforme à tous les États parties, non seulement quant au contenu exigé mais aussi quant à la couleur et au format a semblé utile aux rédacteurs de la Convention. A l'époque, le 
document prenait la forme d'un livret, avec une couverture bleue. La plupart des États parties ont adopté ce modèle, qui a également été accepté de manière générale en dehors des parties contractantes. De nouvelles normes ont été élaborées par l’Organisation de l’aviation civile internationale et la plupart des États adoptent dorénavant la forme biométrique pour les documents de voyage.
 

Le paragraphe 3 fait référence au prix des titres de voyage, « ne devant pas dépasser le prix le plus bas appliqué aux passeports nationaux ». En France, les titres de voyage biométriques délivrés aux réfugiés et ceux délivrés aux apatrides titulaires d'une carte de résident sont valables cinq ans et sont soumis à une taxe de quarante-cinq euros. En comparaison, la délivrance d'un passeport biométrique pour un citoyen de nationalité française coûte quatre-vingt six euros, mais a une durée de validité de dix ans.


Le paragraphe 4 de l'annexe à la Convention de 1951 précise que le titre de voyage doit être « délivré pour le plus grand nombre possible de pays », ce qui signifie que les États parties à la Convention ne doivent pas restreindre la validité géographique du titre de voyage. Certains États, pour des raisons de sécurité, excluent le pays d'origine du réfugié.

Les paragraphes 8, 9 et 10 font référence à la condition de visa. En effet, et même lorsque le réfugié est en possession d'un titre de voyage, il devra faire une demande de visa afin d'entrer sur le territoire d'un autre État, que ce soit pour y travailler, y étudier ou pour une visite de courte durée. Ce sont, selon le paragraphe 8, les autorités du pays dans lequel le réfugié désire entrer qui devront apposer un visa sur le titre dont dispose le réfugié. Selon l'article 9, ce visa pourra être refusé au réfugié pour les motifs pouvant justifier le refus de visa à tout étranger. Le paragraphe 10 de l'Annexe fait état des droits afférents à la délivrance de visas de sortie, d’admission ou de transit, leur coût ne devant pas dépasser « le tarif le plus bas appliqué aux visas de passeports étrangers ».

Il est intéressant de constater que les représentants des États parties à la Convention de 1951 ont considéré durant les travaux préparatoires que la délivrance automatique de titres de voyage allait placer les réfugiés dans une position favorable vis-à-vis des citoyens de l’État partie, la délivrance dudit titre devenant de droit pour les réfugiés, alors que les citoyens desdits États n'avaient aucune assurance d'obtenir de passeport, et que les processus de demande étaient longs et contraignants. Voyager à travers le monde n'était pas aussi évident en 1951 que de nos jours, et la délivrance de passeports aux nationaux d'un État n'était pas automatique. Il a cependant été décidé à la lumière de leur situation extrêmement vulnérable que les réfugiés auraient droit à un document de voyage.

Néanmoins, les restrictions à la possibilité de voyager pour les citoyens ont été petit à petit éliminées à l'aide d'accords bilatéraux ou multilatéraux. Ainsi, alors que les citoyens des États parties à la Convention ont été exemptés de visa lors de voyages entre deux États parties à un accord bilatéral, les réfugiés n'ont bénéficié d'aucun de ces accords, qui ne les incluaient pas. Ils devaient toujours posséder un titre de voyage et un visa, et dans la plupart des États les autorités consulaires n’avaient pas l'autorisation de délivrer de tels visas aux réfugiés ; les demandes de visas devaient donc être renvoyées aux autorités centrales de l’État concerné. Ces situations prenaient beaucoup de temps et restreignaient la liberté de mouvement des réfugiés. Certains accords ont été mis en place afin de remédier à cette situation. Un certain nombre d'accords bilatéraux mais aussi l'Accord du Conseil de l'Europe sur la suppression des visas pour les réfugiés ont été adoptés afin d'exempter les réfugiés de l'exigence de posséder un visa. L'Accord du Conseil de l'Europe exempte les réfugiés

d'exigence de visa pour des visites de moins de trois mois dans les territoires des États ayant ratifié l'accord. Le paragraphe 9 de l’Annexe se réfère aux visas de transit. Les États contractants s’engagent à délivrer des visas de transit aux réfugiés ayant obtenu le visa du territoire sur lequel ils souhaitaient se rendre. Cet article visait à assurer que les États parties n'empêchent pas un réfugié ayant déjà obtenu le visa de l’État dans lequel il souhaite d'y arriver uniquement parce qu’il n’aurait pas obtenu les autorisations lui permettant de traverser les États de transit. Ghral Madsen donne l'exemple d’un réfugié vivant en Autriche et ayant reçu un visa pour les États-Unis. Il doit dès lors passer par l’Allemagne ou bien par la Suisse et la France ou encore par l’Italie afin de pouvoir embarquer sur un navire. Dans ce cas là, les États de transit sont obligés par l’article 9 de laisser le réfugié traverser afin de prendre le bateau.


La question de la durée pendant laquelle le réfugié peut se prévaloir de son document de voyage est une question complexe. En effet, et malgré les obligations posées par la Convention aux États parties, le paragraphe 14 de l'Annexe explique que « [s]ous la seule réserve des stipulations du paragraphe 13, les dispositions de la présente annexe n’affectent en rien les lois et règlements régissant, dans les territoires des États Contractants, les conditions d’admission, de transit, de séjour, d’établissement et de sortie ». Cette souveraineté de l’État en matière d'immigration se retrouve également au niveau du droit de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, confirmé en 2011 par l'arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce, dans lequel la Cour indique éviter « d'examiner elle-même les demandes d'asile ou de contrôler la manière dont les États remplissent leurs obligations découlant de la Convention de Genève ». C'est en effet au niveau du transfert potentiel de responsabilité vis-à-vis de l’État de résidence du réfugié que les États peuvent se trouver en désaccord.

II. Applications extraterritoriales de l’article 28

Selon Brigitte Stern, l’extraterritorialité entendue dans son sens matériel fait référence au champ d’application spatial d’une norme. On dira qu’une norme bénéficie d’une application extraterritoriale lorsqu’elle s’applique à des situations se déroulant en dehors du territoire de l’État qui l’a émise. C’est en en ce sens que Paul Demaret a pu écrire que « lorsqu’une autorité législative, gouvernementale, judiciaire ou administrative adresse à un sujet de droit un ordre de faire ou de ne pas faire à exécuter en tout ou en partie sur le territoire d’un autre État », il est question d’application extraterritoriale.


L'article 28 oblige l’État à délivrer au réfugié qu'il a au préalable reconnu comme tel un titre de voyage. Ce faisant, la décision de l’État entraîne des implications extraterritoriales. En effet, l'entrée sur le territoire d'un autre État partie d'un réfugié en possession d'un titre de voyage oblige l'autre État non seulement à accepter le réfugié sur son territoire, au moins pour une courte durée, mais cela implique aussi que l'autre État partie reconnaisse le statut de réfugié de l'individu. C'est en ce sens que Philomena Obessi explique dans son analyse que l’article 28 est la seule provision de la Convention de 1951 ayant un effet extraterritorial.


Dès lors que l’État partie a reconnu le réfugié et lui a octroyé un titre de voyage, si le réfugié se voit refuser l'entrée dans l’État partie de destination pour non-reconnaissance de son titre de voyage, l’État ayant attribue le statut de réfugié se trouvé alors dans une position compliquée diplomatiquement, de la même manière que tout État de transit par lequel le réfugié sera passé. C'est pourquoi, à partir du moment où la reconnaissance de statut du réfugié ainsi que la demande de titre de voyage ont été faites en toute bonne foi, les États parties devraient s’entendre sur son statut.

Cependant, et malgré les implications extraterritoriales, un État peut toujours refuser au réfugié détenant un titre de voyage l’entrée sur son territoire. De plus, la seule réelle obligation de l’État en accord avec l'article 28 tient à la reconnaissance dudit titre de voyage en tant que document permettant au réfugié de voyager, ne serait-ce que pour une courte période.

A/ Le droit de retour du réfugié au delà de la période de validité de son document de voyage
Le paragraphe 13 de l'Annexe permet à l’État octroyant le titre de voyage de limiter la durée de validité de celui-ci de trois mois. Lors des travaux préparatoires, le représentant du Royaume-Uni avait souligné que l'objectif de cette provision résidait dans le fait de donner au réfugié qui ne possède pas de passeport la possibilité de retourner dans le pays qui lui avait octroyé son titre de voyage. En effet, sans cette provision, les autres États n'accepteraient probablement pas de laisser entrer le réfugié sur leur territoire, hésitant à l'admettre par peur 
d'être obligé de le garder de manière permanente sur leur territoire.


Le Paragraphe 7 de l’Annexe pose comme principe que «Les États Contractants reconnaîtront la validité des titres délivrés conformément aux dispositions de l’article 28 de cette Convention», se référant aux titres délivrés selon d’autres accords ou conventions. L’article 28 (2) concerne les titres de voyage conclus avant la Convention de Genève, qui «seront reconnus par les États Contractants, et traités comme s’ils avaient été délivrés aux réfugiés en vertu du présent article». Grahl Madsen fait un parallèle avec l'Accord de Londres dans son analyse de la Convention. En effet, un titre de voyage issu selon l’Accord de Londres de 1946 sera selon l’article 28 (2) reconnu par la convention de 1951. Il souligne le fait que la première partie de phrase du paragraphe 13 (3) de l'Annexe correspond mot pour mot à l'article 15 de l'Accord de Londres. La situation envisagée dans la deuxième partie de phrase de l'article 13 de la Convention, c'est-à-dire le cas où le séjour du réfugié est valable « pour une période déterminée » est par contre une nouvelle provision qui n'était pas contenue dans l'Accord de 1946. Les travaux préparatoires sur l'accord de Londres24 expliquent que la volonté assumée lors de la rédaction de l'article 15, repris par la Convention de 1951, était de trouver une formule aussi flexible que possible afin que la liberté de mouvement du réfugié reste la règle et que les restrictions n'aient lieu qu'en cas de situation « exceptionnelle ».

Il importe également de déterminer ce qu'on entend par « situation exceptionnelle » dans le paragraphe 13, terme déjà utilisé dans la première phrase de l'article 28. En effet, Grahl Madsen pose la question de savoir si le critère de « situation exceptionnelle » peut s'appliquer aux cas de déplacements massifs, par exemple dans le cas de l'Autriche après l'afflux de réfugiés hongrois en 1956/57. L’État défendait dans ce cas le fait que la réadmission d'un nombre important de réfugiés posait une situation compliquée. Dans ce cas, c'est plus probablement l'article 31 de la Convention de 1951 qui vient à s'appliquer. Celui-ci prend en considération la situation des demandeurs d'asile dont le statut n'a pas été régularisé dans le premier pays dans lequel ils sont entrés et à qui il a été conseillé de demander l'asile dans un autre pays, par exemple dans le cas d'afflux massif de réfugiés. Le terme "exceptionnel" rend claire l'idée selon laquelle cette provision ne devrait pas pouvoir être invoquée facilement, et qu'un État contractant ne devrait pas inclure dans sa politique ou sa pratique courante la publication de documents de voyage avec une clause de retour limitée. Le sous-paragraphe 2 du paragraphe 13 de l'Annexe contient les termes « dans les cas où le séjour du réfugié est autorisé pour une période déterminée ». Cette provision n'était pas prévue dans l'Accord de Londres de 1946 et a été ajoutée durant les travaux préparatoires de la Convention de 1951. Ce paragraphe renvoie entre autres aux cas couverts par la deuxième phrase de l'article 28. En effet, la délivrance d'un titre de voyage « pour une période déterminée » peut advenir lorsqu'il est impossible pour le réfugié d'obtenir ledit document de la part de l’État dont il a la résidence légale.

La deuxième partie de phrase du paragraphe 13 de la Convention indique que la limitation de durée du titre de séjour peut être précisée « au moment de la délivrance dudit titre ». C'est donc seulement à ce moment, et non durant la période de validité du document, que l’État pourra utiliser son droit de limiter la période durant laquelle le réfugié pourra retourner sur son territoire. Il n'y a pas de provision dans la Convention de 1951 permettant a l’État ayant octroyé le titre de reprendre un document de voyage une fois octroyé. Lorsque le réfugié a quitté le territoire de l’État lui ayant délivré son document de voyage, il est donc présumé illégal de lui interdire de rentrer sur le territoire, tout comme il est présumé illégal d'abroger son document de voyage en son absence.

Cependant, si le réfugié ne retourne pas dans l’État lui ayant octroyé un document de voyage avant expiration de la clause de retour de son document de voyage, il ne peut plus demander à être admis sur le territoire, à moins qu'il bénéficie d'une autre provision. A partir du moment où la clause d'expiration dudit document est dépassée, la décision est à la discrétion de l’État. C'est ce qu'a confirmé l'arrêt de la Cour de Justice de l'Union

Européenne Spitzer vs Bundesministerium fur inneres de 1959. Le plaignant était entré en Autriche en tant que réfugié en 1949. En septembre 1953, il a émigré au Brésil sous les auspices du Comité Intergouvernemental pour les Migrations Européennes. Son document de voyage lui avait été octroyé par les autorités autrichiennes et contenait une clause de retour valide jusqu'au 2 janvier 1954. En 1955, le plaignant est revenu en Autriche. Il était dès lors en possession d'un document de voyage octroyé par les autorités brésiliennes, dans lesquelles l'ambassadeur autrichien à Rio de Janeiro avait fixé un visa valide pour six mois. Il n'y avait alors aucun doute sur le caractère établi de bonne foi du réfugié. Mais en considérant qu'il avait le droit de s'établir de manière permanente au Brésil et qu'une seconde immigration des réfugiés émigrés rendrait vains tous les efforts mis en place pour résoudre le problème des réfugiés, la demande du plaignant d'un permis de résidence d'une durée plus longue a été rejetée par les autorités autrichiennes. Il n'a obtenu qu'une extension très courte afin qu'il puisse régler ses affaires personnelles et professionnelles et préparer son départ. Théoriquement, l’État émetteur du titre de voyage n'a pas d'obligation de réadmission une fois que le titre a expiré. Cependant, et selon les autres accords ou conventions auxquels ils adhèrent, les États parties peuvent être soumis à l'obligation d'accepter le retour des réfugiés, même dans le cas où la période de validité de leur document de voyage a expiré. Le refus de l’État ayant octroyé le titre de voyage de laisser le réfugié entrer de nouveau sur son territoire n'advient logiquement que si le réfugié a obtenu le statut de résident dans l’État partie de voyage.

B/ Le transfert de responsabilité tenant à la résidence du réfugié
Une autre question qui se pose à la lecture de la Convention est celle de la durée nécessaire à la qualification «s'établissant régulièrement» prévue dans l'article 6. La Convention de 1951 ne donne aucune indication concernant les circonstances selon lesquelles un réfugié « s'établit régulièrement dans un autre territoire ». La situation se réfère au cas où le réfugié entre sur le territoire d'un État contractant afin d'y résider pour une longue période, par exemple s'il a un emploi. Le paragraphe 5 de l'Annexe précise que « La durée de validité du titre [de voyage] sera d’une année ou de deux années, au choix de l’autorité qui le délivre », ce qui reste imprécis. Prenons l'exemple d'un réfugié ayant sa résidence habituelle en Espagne et demandant un titre de séjour afin de se rendre en Italie. On lui délivre un titre de voyage dont le retour est valable pendant deux ans, ce qui lui permet donc de rentrer en Espagne pendant deux ans. Son titre de voyage a une validité de trois mois concernant son séjour en Italie. Cependant, il trouve un emploi en Italie et obtient plusieurs renouvellements de ses visas. Deux ans plus tard, il demande à l'Italie de lui octroyer le statut de résident, mais l'Italie considère que l'obligation de réadmission est intacte, alors que l'Espagne considère que le statut de résident du réfugié a été implicitement transféré à l'Italie. Auquel des deux États incombe désormais la responsabilité de la résidence du réfugié ? Des situations ont ainsi vu le jour où les réfugiés sont devenus des victimes de différentes interprétations ou pratiques incohérentes des États.


Lorsque les paragraphes 6 et 11 de l'Annexe ont été adoptés, il était évident que leur rédaction imprécise mènerait à des désaccords quant au transfert de responsabilité. C’est pourquoi la recommandation contenue dans le sous-paragraphe 3 du paragraphe 6 de l'Annexe a été introduite, en référence aux situations où un réfugié se serait installé dans un État dans lequel il voyage, sans en avoir encore acquis le titre de résident : « Les États Contractants examineront avec bienveillance la possibilité de renouveler ou de prolonger la validité des titres de voyage ou d’en délivrer de nouveaux à des réfugiés qui ne sont plus des résidents réguliers dans leur territoire dans les cas où ces réfugiés ne sont pas en mesure d’obtenir un titre de voyage du pays de leur résidence régulière ».


C'est pour pallier ces situations que plusieurs États ont adopté des accords bilatéraux ou multilatéraux au sujet du transfert de responsabilité de la délivrance du titre de voyage. Pour résoudre les problèmes d’interprétation, notamment tenant à l’article 28 et au paragraphe 6 de l’Annexe de la Convention de 1951, le Conseil de l’Europe a issu deux recommandations sur le transfert de responsabilité concernant les réfugiés, la recommandation 733 et la recommandation 775 ayant donne lieu a l’Accord du 16 octobre 1980. Les États contractants sont donc tenus de reconnaître un titre de voyage qu’il soit octroyé selon l’article 28 de la Convention sur les réfugiés, ou selon son annexe, ou selon des accords précédents la convention de 1951 selon l'article 28 (2) ou par des accords reprenant les provisions de l’article 28 ainsi que le précise le paragraphe 7 de l’Annexe.


L'examen de ces divers instruments permet de définir des critères au sujet de la durée du séjour selon laquelle un réfugié sera considéré comme s'étant «établi régulièrement dans un autre territoire». Dans le cadre de la Convention de 1951, il s'agit de prendre en compte les autres instruments ratifiés par les États parties afin d'interpréter ledit article. Ainsi, l'Accord européen relatif à la suppression des visas pour les réfugiés de 1959, ratifié par 23 pays, permet dans son article 5 au réfugié de revenir sur le territoire sans limitation de durée dans le temps, à condition que l’État sur lequel le réfugié voyage le demande à l’État qui a issu le document de voyage du réfugié. Cependant, la lecture seule de cet article ne nous renseigne pas sur le contenu de l'autorisation donnée au réfugié. L'article 1, (b) du même accord dispose que le réfugié doit être en possession d'un titre de voyage « valide » lorsqu'il entre sur le territoire mais aussi «que leur séjour soit inférieur ou égal à trois mois », le (b) précisant que pour tout séjour de plus de trois mois, un visa est requis. L'article 5 précise que le séjour du réfugié sera plus long si l’État dans lequel il voyage a « autorisé les intéressés à s'établir sur son territoire ». « S'établir » dans l'Accord européen sur la suppression des visas fait donc référence à la délivrance par l’État dans lequel un réfugié voyage d'un titre de résident, qui s'étendra au-delà de la clause de validité de retour de son titre de voyage. S'il reste moins de trois mois, et selon le même accord, un titre de résident n'est pas exigé.


Toujours en référence au même accord, et dans le cas où l’État de voyage octroie au réfugié un permis de résidence, le droit de retour du réfugié dans l’État lui ayant délivré le document de voyage, en accord avec l'article 5, s'arrêtera lorsque la clause de validité de son retour expirera. Par contre, si l’État dans lequel voyage le réfugié ne lui a pas octroyé de titre de résident, le réfugié sera renvoyé vers l’État lui ayant délivré le titre de voyage. En effet, si le réfugié est entré légalement grâce a cet accord mais reste clandestinement au-delà de 3 mois durant lesquels il est autorisé à rester, la validité de son document de voyage aura expiré. Dans ce cas si la partie contractante n'a pas autorisé le réfugié à s'établir sur le territoire, l'obligation de réadmission est intacte. Cette situation peut poser un problème dans le cas où l'État de réadmission prétend que la responsabilité incombe à l'État dans lequel le réfugié voyage, pour l'avoir gardé trop longtemps sur son territoire, et que son obligation de réadmission est expirée. C'est ici qu'intervient la question de l'interprétation de la durée nécessaire à la qualification de « résident ». Les autres conventions et accords nous éclairent à ce sujet car aucun texte n'établit ladite durée, ni même ne statue sur la question de savoir quand l’État peut considérer être délivré de son obligation de réadmission.


L'article 7 de l'accord de Berne du 14 mai 1964 entre le Benelux et la Suisse concernant les mouvements des réfugiés pose comme principe dans son article 7 que « les intéressés ne seront pas considérés comme ''établis" sur ce territoire pendant une période de deux ans au maximum ou pendant la durée de validité de leur titre de voyage, à moins qu'ils n'aient transféré régulièrement en ce territoire le centre de leurs intérêts personnels ». Selon l'article 3 du même accord, « Les réfugiés résidant régulièrement dans un des pays du Benelux sont dispensés de la formalité du visa pour se rendre et circuler en Suisse, à condition d'être détenteurs d'un titre de voyage pour réfugiés, en cours de validité, délivré pas les autorités d'un des pays du Benelux, conformément aux dispositions de la Convention de 1951. Ces facilités ne valent que pour des séjours inférieurs ou égaux à trois mois en Suisse. Le visa demeure exigé pour tous les séjours d'une durée supérieure ou pour toute entrée sur le territoire suisse en vue d'y exercer une activité lucrative ».


D'après ces deux articles, puisque les réfugiés ne seront pas considérés comme s'étant « établis » dans l’État où ils sont employés avant une période de deux ans maximum, ils gardent donc leur droit de retour soit en Suisse soit dans le Benelux pendant ces deux années. La même référence à « une période de deux ans » se trouve dans plusieurs instruments. L'accord entre la France et la Suisse sur le droit de retour des travailleurs réfugiés de 1960 prévoit dans son article 1 que lesdits travailleurs bénéficient d'un droit de retour en France ou en Suisse pendant un délai de deux ans.


Dans l'accord de Vienne entre l'Autriche et le Benelux sur la résidence des réfugiés de 1965, le droit de retour ne s'éteint pas à moins que le réfugié ne se soit « établi légalement dans le territoire en question, pour une période ininterrompue de 2 ans ou bien pendant 6 mois au delà de la période de validité de son titre de voyage ». Cet article propose deux périodes de référence. Il semble cependant que la période la plus courte soit celle à prendre en considération, car il est indiqué dans les articles 2 (1) et 4 (1) que la demande de réadmission doit être présentée dans une période de six mois après expiration de la période de validité du titre de voyage. En d'autres termes, selon l'accord de Vienne, le devoir de réadmettre le réfugié s'arrête six mois après l'expiration de la clause de retour dans son document de voyage, et il n'existe plus de devoir de réadmission à la fin de la période ininterrompue de deux ans en tant que résidence légale.


Dans le cas où les États parties ont également conclu des accords multilatéraux ou bilatéraux, ceux-ci permettent de compléter le paragraphe 6 et de l'Annexe à la Convention qui se contente de dire que la responsabilité d'octroyer un titre de voyage pour un État partie peut être transférée d'un État partie a un autre. Compte tenu des accords conclus par les États parties, la durée sera d'un séjour de deux ans en général, mis à part dans le protocole final de l'accord entre la Suisse et l'Allemagne sur l'abolition de visas pour les réfugiés qui pose ladite période à trois ans.
Des accords tels que ceux mentionnés permettent d'éviter des situations compliquées pour les réfugiés, et dans lesquelles on ne sait pas si la responsabilité de renouveler le titre incombe toujours à l’État ayant octroyé le titre de voyage ou bien si c'est l’État sur lequel le réfugié a résidé pendant une certaine durée qui dispose alors d'une obligation de lui octroyer un titre de résident.


Dans le cas d'un séjour clandestin ou illégal, l'article 5 de l'Accord européen sur l'abolition de visas explique que la demande de réadmission doit être faite dans les deux ans, sans quoi l’État partie ne peut plus prétendre qu'il n'avait pas remarqué la présence de l'étranger sur son territoire. Le paragraphe 5 de l'Annexe permet à l’État de fixer la validité du titre de voyage à « un ou deux ans », mais les États parties ne délivrent généralement pas de titre d'une période d'un an, qui représente une durée très courte. Cela impose une charge lourde pour le réfugié qui doit entreprendre les démarches de renouvellement de son titre mais aussi pour les autorités de l’État partie octroyant le titre de voyage ainsi que pour leurs services consulaires ou diplomatiques à l'étranger.


Dans le cas où la clause de retour n'est pas dépassée, ou même si elle l'est très bientôt, le réfugié sera considéré comme toujours légalement résidant sur le territoire de l’État partie lui ayant octroyé le titre. Dans le cas où la clause de retour a expiré depuis peu de temps, l’État partie sur lequel le réfugié voyage peut demander sa réadmission à l’État lui ayant octroyé le titre.


Outre les obligations liant les États parties aux différentes conventions ou accords entre eux, l’obligation de reconnaître un réfugié à qui un autre État a octroyé un titre de voyage relève aujourd'hui d’une obligation davantage diplomatique que légale, question qui préoccupe de près le Haut Commissariat de l'ONU pour les Réfugiés.


Grahl Madsen rappelle que dans toutes ces situations, ce sont les réfugiés qui souffriront le plus de l'incertitude tenant à l'expiration de la clause de retour de leur titre de voyage, car ils ne sauront pas différencier les situations où une telle clause doit s'appliquer strictement de celles où les États parties ont signé d'autres accords leur permettant une application plus large. Selon les statistiques et rapports du Haut Commissariat aux Réfugiés, de nombreux États délivrent sans problème des titres de voyage aux réfugiés. Cependant, parmi les États ayant formellement adopté les titres de voyage, certains fixent dans leurs titres une période de validité très courte, ne respectant pas les provisions du paragraphe 13 (1), ceci afin d’empêcher les réfugiés de réintégrer le territoire après leur voyage. Les États n’ayant pas adopté de procédure formelle de détermination du statut de réfugié délivrent un autre type de document, qui sera moins favorable au réfugié qu'un titre de voyage selon l’article 28. L’incohérence ou les désaccords entre États ont un impact direct sur la situation du réfugié, dont la situation est déjà vulnérable. Il importe donc que les États s’accordent sur le transfert de responsabilité du statut de résident, afin que le réfugié ne soit pas dans la situation qu'Openheim assimile à celle des apatrides, à savoir « Un navire en haute mer, ne battant aucun pavillon ».

Ouvrages liés à l'article

The refugee in international law

The rights of refugees under international law
Traité du droit de l'asile

The status of refugees in international law

Asylum, entry and sojourn Convention relating to the status of refugees : its history, contents and interpretation : a commentary